關(guān)于“地上無(wú)房屋，包括建筑物、構(gòu)筑物及在建工程的國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定抵押，是否適用《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》”這一問(wèn)題，需要從法律體系、抵押標(biāo)的物性質(zhì)以及相關(guān)法規(guī)的適用范圍等多個(gè)層面進(jìn)行綜合分析。

從法律依據(jù)的層級(jí)與適用范圍來(lái)看，《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）是由原建設(shè)部根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等法律制定的部門(mén)規(guī)章。其名稱(chēng)和立法目的明確指向“城市房地產(chǎn)”的抵押管理。根據(jù)該《辦法》第三條的規(guī)定，本辦法所稱(chēng)房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為。這里的關(guān)鍵在于對(duì)“房地產(chǎn)”的理解。

對(duì)“房地產(chǎn)”概念的界定是核心。在我國(guó)法律實(shí)踐中，“房地產(chǎn)”一詞通常指房產(chǎn)與地產(chǎn)的統(tǒng)稱(chēng)，二者在物理形態(tài)和法律權(quán)利上緊密關(guān)聯(lián)，即“房隨地走、地隨房走”的原則。這并不意味著土地和房屋在任何抵押情形下都必須捆綁。《辦法》所規(guī)范的“房地產(chǎn)抵押”，其抵押物應(yīng)當(dāng)是完成了房屋建設(shè)、具有合法權(quán)屬證明的房地產(chǎn)整體，或者是在建工程（屬于《辦法》第三章特別規(guī)定的范疇）。當(dāng)?shù)盅簶?biāo)的物僅為“干凈”的國(guó)有土地使用權(quán)（即地上無(wú)任何建筑物、構(gòu)筑物及在建工程）時(shí)，該標(biāo)的物的法律屬性是單一的土地使用權(quán)，而非“房地產(chǎn)”復(fù)合體。

針對(duì)純粹土地使用權(quán)的抵押，我國(guó)有更直接和專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（現(xiàn)已被《中華人民共和國(guó)民法典》吸收整合）的相關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)可以單獨(dú)設(shè)定抵押。其抵押權(quán)的設(shè)立、登記、實(shí)現(xiàn)等，主要遵循《民法典》物權(quán)編關(guān)于抵押權(quán)的一般規(guī)定，以及國(guó)家關(guān)于土地登記的相關(guān)法規(guī)（如《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則）。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)此類(lèi)抵押的登記審查，其直接依據(jù)也是土地管理及不動(dòng)產(chǎn)登記方面的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

因此，綜合判斷：

1. 原則上不直接適用：對(duì)于地上完全沒(méi)有房屋（包括建筑物、構(gòu)筑物）及在建工程的“干凈”國(guó)有土地使用權(quán)的抵押，其法律關(guān)系的核心是土地使用權(quán)的用益物權(quán)抵押，而非《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》立法意圖所重點(diǎn)規(guī)范的、與房屋緊密關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)抵押。此類(lèi)抵押的設(shè)置與管理，主要依據(jù)《民法典》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法規(guī)，而非《辦法》。

1. 可能存在參照適用：盡管不直接適用，《辦法》中關(guān)于抵押登記程序、抵押合同內(nèi)容等部分具有普適性的管理規(guī)定，在專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)未作詳盡規(guī)定且不相沖突的情況下，在實(shí)踐中可能被登記機(jī)關(guān)或當(dāng)事人作為操作層面的參考。但這屬于法理上的參照或借鑒，而非法律強(qiáng)制適用。

1. 在建工程是分水嶺：需要特別強(qiáng)調(diào)的是，如果土地上有“在建工程”，則情況完全不同。《辦法》第三章專(zhuān)門(mén)對(duì)“在建工程抵押”作出了明確規(guī)定。一旦涉及在建工程抵押，則必須適用《辦法》的相關(guān)特別規(guī)定。因此，問(wèn)題中“包括……在建工程”的表述需要厘清：若抵押時(shí)標(biāo)的物包含在建工程，則適用《辦法》；若抵押時(shí)明確排除在建工程，僅為土地使用權(quán)，則不適用。

結(jié)論：地上無(wú)任何房屋、建筑物、構(gòu)筑物及在建工程的“干凈”國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定抵押，其主要法律依據(jù)并非《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》，而是《中華人民共和國(guó)民法典》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓相關(guān)法規(guī)。此類(lèi)抵押活動(dòng)應(yīng)在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法辦理土地使用權(quán)抵押登記，并遵循土地抵押的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。